关于《电信业务分类目录》（2015年版）对部分增值电信业务分类重大调整的解读

来源：金杜说法

2015年12月28日，工信部在《电信业务分类目录（2013版）》（征求意见稿）的基础上，经广泛征求社会各界和相关部委的意见，正式发布《电信业务分类目录（2015年版）》（“2015版《目录》”）。2015版《目录》将于2016年3月1日起施行。

在我国电信行业的规管框架下，《电信业务分类目录》不仅是行业监管部门发放经营许可证、开展市场监管的重要技术依据，也是从事电信业务活动的企业规范自身经营行为的基础性参考文件之一。过去十年间，我国电信行业的发展环境和业务形态发生了重大变化，以互联网、云计算和大数据为代表的新技术、新业务飞速发展。现行的《电信业务分类目录》（2003版）作为落实我国在加入WTO时就电信业务开放相关承诺的法律文件，已不能在新的市场环境和条件下充分满足电信监管和行业发展的需求。

本文将比对梳理2015版《目录》针对《电信业务分类目录》（2003版）中有关增值电信业务分类所做出的调整，并就其中三类可能对“互联网+”、云计算及大数据行业及相关运营商产生重大影响的业务类型进行解读。

2015版《目录》对增值电信业务分类的调整
总体上，2015版《目录》对增值电信业务的分类是基于相关业务所具有的共性特征，而非依据数据和信息传输所使用的通信网络类型。在2015版《目录》项下，增值电信业务包括以下十种类型：互联网数据中心业务、内容分发网络业务、国内互联网虚拟专用网业务、互联网接入服务业务、在线数据处理与交易处理业务、国内多方通信服务业务、存储转发类业务、呼叫中心业务、信息服务业务、编码和规程转换业务。

根据相关业务的规模经济效益性、对电信市场的影响程度以及信息安全管理的不同要求等因素，增值电信业务被划分为第一类增值电信业务（“基于设施及资源”的服务）和第二类增值电信业务（“基于公共平台”的服务）进行管理。例如，面向特定企业类用户、与基础设施及电信资源关系紧密并且对国家信息安全及社会秩序影响重大的增值电信业务，如互联网数据中心业务、内容分发网络业务、国内互联网虚拟专用网业务和互联网接入业务，作为第一类增值电信业务管理。而面向公众用户的、规模经济效益明显、其业务类型与消费者权益及个人隐私保护关系更密切的增值电信业务，如在线数据处理与交易处理业务和信息服务业务等，被归为第二类增值电信业务。通常而言，第二类增值电信业务鼓励中小型企业参与竞争和促进发展，进入政策相对宽松，信息安全管理要求低于第一类增值电信业务。

相较《电信业务分类目录》（2003版）中关于增值电信业务分类的描述，2015版《目录》有如下重要调整：

细化互联网业务的分类，新增“互联网域名解析服务”，并将“信息服务业务”划分为更细致的子类；

为拓展新业务发展的空间，适应云计算及内容分发业务的迅速发展，将“互联网资源协作服务业务”归入“互联网数据中心业务”。为满足基于互联网提供的多媒体视频业务以及互联网电视服务的需求，将“内容分发网络业务”从“互联网数据中心业务”中剥离，作为一类独立业务单列；

为贯彻落实向民资开放电信业务的政策要求，明确将“通过转售方式提供的蜂窝移动通信业务”比照增值电信业务管理；

为顺应离岸外包业务的发展趋势，最终服务对象和委托客户均在境外的“离岸呼叫中心业务”目前已经在试点城市全面对外资开放。但为进一步适应该等业务对内对外开放的需求，在新目录中将“呼叫中心业务”进一步细分为“国内呼叫中心”和“离岸呼叫中心”等。

下表以划线比较的方式列明2015版《目录》对《电信业务分类目录》（2003版）就增值电信业务分类内容所做的具体修订。

对三类增值电信业务分类的调整
对于从事云计算、大数据及电子商务等业务活动的企业而言，2015版《目录》就信息服务业务、互联网数据中心业务以及在线数据处理与交易处理业务等三类业务的修订值得特别关注。这些调整针对行业内最新的技术发展及服务模式和形态作出，反映了电信监管部门对相关业务活动的最新监管思路。

1. 信息服务业务范围扩大，分类进一步细化

行业内可能属于“信息服务业务”规管的业务模式包括：新闻网站、电子公告牌、客户端服务、手机报、应用商店、搜索引擎、SaaS、社交网站、博客、播客、微博、虚拟社区、聊天室、网络在线游戏、即时通信（文本、图片、音视频）、交互式语音服务、基于互联网的端到端双向实时话音业务、终端病毒查杀、信息保护及垃圾拦截等。

在《电信业务分类目录》（2003版）中，“信息服务业务”的子类是以信息服务传输的基础通信网络类型为标准划分的。相应的，通过固定网、移动网或因特网提供信息服务的主体被要求申办相应子类的信息服务业务运营牌照（如俗称的固网证、SP证和ICP证等）。然而，由于通信技术的进步，特别是各类网络通信方式的彼此融合，以通信网络传播媒介作为信息服务业务界定和划分依据的方式已不再适应行业发展和政府监管的需要。

例如，对于仅通过移动端APP提供信息服务的模式，由于其信息传输可能同时通过公用通信网（如3G/4G网络）和互联网进行，受限于行政资源及明确底层网络技术的难度，目前电信监管机关并未强制要求相关运营商申办电信业务许可。但在2015版《目录》中，“信息服务业务”将以业务的具体形态为基础，按照信息服务的组织、传递等技术特征进行细化分类，并进一步分为信息发布平台和递送服务（如新闻网站、电子公告牌、客户端服务、手机报、应用商店等）、信息搜索查询服务（如搜索引擎等）、信息社区服务（如社交网站、博客、播客、微博、虚拟社区、聊天室、网络在线游戏等）、信息即时交互服务（如即时通信、交互语音服务、基于互联网的端到端双向实时话音业务等）、信息保护和处理服务（如终端信息内容保护、垃圾拦截等）等五个业务子类型。据此，如上所述仅通过移动端APP提供信息服务的运营商在2015版《目录》开始实施后将被要求根据其APP所覆盖的信息服务内容申办相应的电信业务许可。

此外，2015版《目录》也为云计算业务中SaaS类服务的归类提供了指引。由于SaaS服务的核心在于向用户提供部署在云端的各类信息、软件和应用程序，其很可能落入“信息服务业务”进行规管。当然，由于每一特定SaaS服务所具备的功能及运行方式可能千差万别，其所应归属的业务子类也需要依照其主要功能进行判定。例如，某些在线办公软件（如微软的Office Online等），可以使用户直接通过互联网使用部署在云端的办公软件处理、存储及分享工作文件，而该等在线进行数据组织与存储、整理并排序的行为，很可能属于“信息搜索查询服务”子类。而许多以在线方式运行的杀毒程序（如熊猫云杀毒等），可以使用户利用互联网从部署在云端的服务平台获得病毒查询删除等服务，其很可能归入“信息保护和处理服务”的子类进行管理。

2. 新增互联网资源协作服务业务内容；互联网数据中心业务范围扩大

伴随云计算技术的快速发展，基于数据中心设施、利用互联网实现资源灵活调配、共享及协作的相关业务不断创新，产生了云计算中的PaaS服务（如Google的AppEngine等）。顺应此趋势变化，2015版《目录》新增了“互联网资源协作服务业务”的内容，意在涵盖PaaS的相关业务形态。基于信息安全管理等诸多因素的考量，2015版《目录》将“互联网资源协作服务” 界定为“互联网数据中心业务”。

此外，由于云计算中IaaS服务（如Amazon 的Elastic Compute Cloud等）的核心在于使用户通过互联网获得部署在云端的、通常为虚拟的数据库系统、服务器设备、存储空间、通信线路及出口带宽等的租赁及其它运维服务，相关服务将很可能作为“互联网数据中心业务”进行管理。

基于以上，在2015版《目录》生效后，提供PaaS及IaaS服务的云服务商很可能被要求获得运营“互联网数据中心业务”的业务许可。

3. 在线数据处理与交易处理业务范围扩大

2015版《目录》将《电信业务分类目录》（2003版）中关于 “在线数据处理与交易处理”中三个子类别（即交易处理业务、电子数据交换业务和网络/电子设备数据处理业务）的描述或定义进行了删除。

我们理解，上述调整的目的主要是考虑到近年来电子商务的形态日益多元化，物联网业务模式不断推陈出新的市场情况。删除具体子类的描述或定义，将有助于电信监管部门对电子商务领域新产生的业态进行及时必要的规范，并为国内新建自贸区开放政策的陆续调整预留空间。

2015版《目录》生效前过渡期间的安排
自2016年3月1日起，电信监管部门将按照2015版《目录》进行电信业务经营许可审批。此前已颁发的电信业务经营许可证，在原许可范围和期限内仍然有效。原许可证有效期内，企业有变更许可证需求的，可以申请换发新的电信业务经营许可证。根据我们的经验，为了保证2015版《目录》生效后相关证照审批工作衔接的顺畅，在过渡期间，电信监管部门对于特定业务类别许可申请的管理方式即有可能进行调整（如申请表单的内容以及申请真实性审核的严格程度等发生变化）。

特别鸣谢中国信息通信研究院产业和规划研究所电信行业研究部胡海波博士对本文提供的支持。